Reforma Zgjedhore e vitit 2020, ishte një proces politik dhe legjislativ kompleks, i ndarë në disa momente në largësi nga njëra-tjera. Ky proces në rezultante solli ndërhyrje në tekstin ligjor të “Kushtetutës së Republikës”, “Kodit Zgjedhor” dhe Ligjit “Për partitë politike”. Këto ndryshime ishin ndërhyrje në thellësi të ndryshme, por prekën praktikisht tërë spektrin tematik të çështjeve zgjedhore.
Kjo reformë arriti të tjetërsonte administrimin e procesit zgjedhor, rregullimin dhe kontrollin financiar të veprimtarisë financiare të subjekteve zgjedhore, rregullimin dhe kontrollin e përdorimit të burimeve shtetërore përgjatë periudhës zgjedhore dhe vetë sistemin zgjedhor. Çështjet që nuk u prekën thelbësisht ose nuk u adresuan nga kjo reformë ishin sistemi i drejtësisë zgjedhore, ngritja e trupës së administrimit zgjedhor jo politike, dhe transparenca në procesin zgjedhor.
Ecuria e procesit të Reformës
Ndryshimet ligjore të çështjeve zgjedhore erdhën si një konkluzion i disa dinamikave institucionale dhe politike, të brendshme dhe të jashtme. Përmbledhtazi ishin tre linja që shtynë përpara dhe sollën reformën zgjedhore që konkludoi në vitin 2020: debati politik mbi garantimin e integritetit zgjedhor, procesi i integrimit europian të vendit dhe detyrimet që ka vendi në raport me OSBE-në.
Reforma e vitit 2020 ka pikënisjen që në kuadrin e marrëveshjes së dy lidershipeve politike më 17 Maj 2017, në prag të zgjedhjeve të përgjithshme të atij viti. Kuvendi i sapo konstituuar nga ato zgjedhje miratoi menjëherë komisionin ad hoc për të ndërmarrë reformën zgjedhore të zotuar. Megjithatë ky komision, përgjatë një funksionimi formal prej 31 muajve dhe 18 seancave të zhvilluara, nuk veproi si mediumi institucional për hartimin e amendimeve ligjore.
Efektivisht, procesi i Reformës Zgjedhore u dakordësua thelbësisht përgjatë dy momenteve, që ishin e ashtuquajtura Marrëveshje e 11 Janarit dhe 5 Qershorit 2020. Në marrëveshjen e parë, përmbledhtazi u ra dakord për diskutimin e ndryshimeve ligjore në një modul ekstra institucional, Këshilli Politik. Ndërsa në marrëveshjen e dytë u vendos përmbajtësisht kuadri i ndryshimeve ligjore që do të kryheshin. Përpos të gjithë ecurisë institucionale, aktorët politikë në këto dy momente përcaktuan se cili do të ishte konkluzioni i reformës që u krye.
Përpos përpjekjeve të shumta dhe presionit të jashtëm për të garantuar një proces legjislativ me dakordësi të plotë politike, reforma nuk u arrit të ishte e tillë. Vetëm paketa e parë e ndërhyrjes në Kodin Zgjedhor gëzoi mbështetje të plotë politike. Ndërsa amendimi i dytë i Kodit Zgjedhor, amendimi i Kushtetutës së Republikës dhe i Ligjit “Për partitë politike” nuk arritën një dakordësi të tillë.
Për shkak të kësaj dakordësie jo të vazhdueshme përgjatë ecurisë së reformës, konsideratat e prezencës ndërkombëtare dhe partnerëve strategjike pësuan luhatje. Marrëveshja e 5 Qershorit 2020, së bashku me paketën e parë të ndryshimeve në Kodin Zgjedhor, patën vlerësime tërësore nga partnerët strategjikë. Në anën tjetër, vijimi i procesit të reformës në amendimin e dytë të “Kodit Zgjedhor” dhe “Kushtetutës së Republikës”, pa dakordësi, mori kritika të forta.
Megjithatë në kuadrin e gjerë, në interpretim të Raportit të Progresit 2020, shihet një komplimentim nga Komisioni Europian për ecurinë e reformës së kryer. Në tërësinë e konsideratave të Komisionit, e vetmja rezervë e shprehur qendronte në faktin se ndonëse kuadri ligjor kishte pësuar përmirësim të vazhdueshëm, ishte e nevojshme të punohej në drejtim të efektivitetit dhe zbatueshmërisë së tij.
Përmbajtja e ndryshime të kryera
Të dy paketat e ndërhyrjes në Kodin Zgjedhor formalisht passollën amendimin apo shfuqizimin e 72 dispozitave të tekstit ligjor, nga 186 në total. Në aspektin e volumit të tekstit ligjor, krahasimisht kjo ndërhyrje ishte më e vogël se ndërhyrja madhore e ndërmarrë në vitin 2012. Përpos këtij raporti, në aspektin formal, edhe ndërhyrja e vitit 2020 solli një tjetërsim po aq thelbësor.
Çështja që mori vëmendje prioritare në këto ndërhyrje ishte mekanizimi i kontrollit dhe transparencës së veprimtarisë financiare të subjekteve zgjedhore. Këto ndryshime prekën tërë spektrin e tematikës, si tagrat e institucionit kontrollor, kufizimet dhe ndalimet të të ardhurave dhe shpenzimeve të subjekteve zgjedhore, si dhe penalitet për shkeljet administrative respektive.
Megjithatë, vlerësohet se këto ndryshime nuk adresuan tre tema thelbësore përsa i përket mekanizmit të kontrollit të veprimtarisë financiare. Në mosadresim të këtyre temave, mekanizmi i kontrollit dhe transparencës së veprimtarisë financiare vazhdon të mbartë një pamundësi funksionimi real. Ndër këto, madje më kritiku, është fakti që mekanizimi vazhdon të jetë i mbështetur në një proces raportimi vetëdeklarues të veprimtarisë financiare nga subjektet zgjedhore. Kontrolli auditues do të vazhdojë të kryhet përsa deklarojnë vetë partitë, pa ndjekur në mënyrë sistematike veprimtarinë financiare reale. Kësisoj, vendosja e vullnetit deklarues të subjekteve zgjedhore në themel të kontrollit e bën në parim rregullimin fiktiv.
Gjithashtu amendimet nuk sollën ndryshime në raport me sigurimin e një transparence më të lartë të veprimtarisë financiare politike dhe nuk vendosën ndalesë për fushatën zgjedhore nga të tretë (“hije”). Kjo e dyta, vazhdon të lejojë cilindo të përkrahë subjekte zgjedhore në mënyrë të pavarur dhe pa detyrimin për të deklaruar asnjë të dhënë financiare.
Përsa i përket administrimit zgjedhor, amendimi më madhor qendronte në largimin e trupës në detyrë të Komisionit Qendror të Zgjedhjeve dhe rikonstituimi i kësaj trupe në mënyrë tripalëshe. Kjo ndërmarrje u argumentua si një përpjekje për depolitizimin e trupës së anëtarëve dhe në funksion të një organizimi më të mirë të institucionit. Megjithatë ky ridimensionim nuk ndryshoi mënyrën e përzgjedhjes së kësaj anëtarësie nga Kuvendi i Shqipërisë. Përzgjedhja e kësaj trupe në thelb vazhdoi të ishte e rregulluar sipas një mekanizmi preferencial mazhorancë-opozitë parlamentare.
Funksionimi i KQZ-së u rregullua ndërmjet Komisionerit Shtetëror të Zgjedhjeve, Komisionit Rregullator dhe Komisionit të Ankimimeve dhe Sanksioneve. Përmbledhtazi këto tre struktura ndajnë tre funksionet madhore të trupës së mëparshme në raport me procesin zgjedhor. Komisioneri Shtetëror ngarkohet me detyrat ekzekutive në administrimin e procesit zgjedhor dhe është titullari i institucionit të KQZ-së. Komisioni Rregullator ngarkohet me detyra legjislative në miratimin e nënakteve që rregullojnë procesin, dhe Komisioni i Ankimimeve dhe Sanksioneve ngarkohet me shqyrtimin administrativ të ankimimeve të depozituara në raport me procesin zgjedhor.
Ridimensionimi i trupës së Komisionit Qendror të Zgjedhjeve vlerësohet në parim që do të duhet të përmirësojë mbarëvajtjen në administrimin e procesit. Megjithatë, ky organizim tripalësh brenda të njëjtit institucion mbart pikëpyetje organizative dhe mundësi konflikti ndërmjet tre strukturave. Gjithashtu, ky ridimensionim nevojitet të shoqërohet dhe me një rimodelim të organikës së institucionit së bashku më një analizë nevojash në burime përfshirë njerëzore, ekspertize dhe financiare.
Ndërkohë ndërhyrjet në “Kushtetutën e Republikës” dhe paketa e dytë e ndryshimeve në “Kodin Zgjedhor” kishin për objekt sistemin zgjedhor. Para ndërhyrjes, sistemi zgjedhor për Kuvend në Shqipëri ishte një sistem proporcional rajonal me përzgjedhje preferenciale të mbyllur. Lista shumëemërore e subjektit zgjedhor ishte me rend zbritës dhe mandatet e subjektit zgjedhor iu alokoheshin kandidatëve sipas atij rendi.
Amendimi solli një risi në mënyrën e votimit të listës shumëemërore të kandidaturave të subjekteve zgjedhore. Referuar këtij ndryshimi, listat shumëemërore të subjekteve zgjedhore nuk do të jenë më të mbyllura, por gjysëm të hapura. Kësisoj qytetarët pasi votojnë për subjektin zgjedhor, do të mund të shfaqin preferencën e tyre edhe për kandidaturën në listën shumëemërore.
Dy sipërmarrje madhore që sollën ndryshimet e kësaj Reforme në Kodin Zgjedhor ishin votimi i shtetasve shqiptarë jashtë vendit pranë vendbanimeve të tyre, si dhe përfshirja e teknologjisë së informacionit në verifikimin dhe votimin e zgjedhësve. Në të dyja rastet, legjislatori i njohu si perspektiva në amendimin e Kodit Zgjedhor, por barrën rregulluese apo normative ia ngarkoi institucionit të KQZ-së. Sfidë kjo akoma më e pamundur në rrethanat e emergjencës shëndetësore, si dhe një periudhe shumë të shkurtër përgatitore para Ditës së Zgjedhjeve.
Konsiderata për Reformën në tërësi
Procesi i Reformës Zgjedhore të vitit 2020 në tërësinë e tij mund të konsiderohet pozitiv apo së paku nuk hodhi hapa pas në garancitë e ofruara nga kuadri ligjor zgjedhor. Megjithatë, edhe kjo reformë e mbajti autorësinë ekskluzive të lidershipeve politikë bipartizanë. Nëse përdorim një metaforë, edhe një herë ishin “lojtarët” që miratuan “rregullat e lojës” dhe përcaktuan “arbitrin”.
Në këtë kuadër procesi i konsultimit publik përgjatë tërë procesit legjislativ, ose mungoi tërësisht, ose në disa raste ishte fiktiv. Kontributi i aktorëve civilë ose institucionalë në opinione dhe rekomandime nuk u bë në asnjë rast objekt i diskutimit nga udhëheqjet politike. Akoma më kritike ishte mungesa e transparencës për diskutimet dhe axhendën e punës, veçanërisht përgjatë punës së Këshillit Politik.
Kësisoj, përsa i përket ecurisë formale apo proceduriale për reformimin e kuadrit ligjor zgjedhor dy janë sfidat që rëndojnë për të ardhmen. Së pari, harmonizimi i kuadrit ligjor zgjedhor brenda vetes dhe me legjislacionin në tërësi. Gjithashtu nevojitet institucionalizimi i një debati të vazhdueshëm për kuadrin ligjor zgjedhor, përtej punës së një komisioni parlamentar ad hoc.
Kuadri ligjor zgjedhor është formalisht dhe përmbajtësisht i fragmentarizuar në disa akte ligjore. Përmenden “Kodi Zgjedhor”, Ligji “Për partitë politike”, “Kodi Penal”, Ligji “Për mediat audiovizive”, dhe në disa elementë edhe në akte të tjera ligjore. Një zgjedhje e legjislatorit jo e mirëmenduar apo me një vizion të caktuar, por që ka ardhur sipas ecurisë legjislative. Natyrshëm kjo ka sjellë mangësi ligjore në përkufizime fenomenesh, përkufizime kundërthënëse, apo mospërputhje ndërmjet periudhës zgjedhore dhe asaj kalendarike.
Reald Keta, prill 2021
*Reald Keta ka përfunduar studimet për jurisprudencë me titullin Master Shkencor, pranë Universitetit të Tiranës në vitin 2010. Prej rreth 10 vitesh, Realdi është i angazhuar si ekspert ligjor në çështjet zgjedhore, në monitorimin e proceseve zgjedhore dhe ato legjislative. Përvoja e tij si ekspert ligjor në çështjet zgjedhore përfshin proceset zgjedhore në vend dhe ato në vende të tjera. Tematikat me interes në punën e tij kërkimore janë format e demokracisë së drejtëpërdrejtë, korrupsioni zgjedhor, veprimtaria financiare politike dhe teoritë e kapjes së shtetit. Ai ka qenë kontribues dhe lektor në veprimtari akademike dhe të ekspertizës së lartë mbi çështjet zgjedhore.
