Procesi i integrimit të Shqipërisë në Bashkimin Europian nuk është thjesht një procedurë politike në thelb, por një transformim rrënjësor i strukturave administrative dhe financiare dhe përafrim i tyre me standardet e Bashkimit Europian, në çdo aspekt të MSA-së. Një element mjaft i rëndësishëm dhe thelbësor në këtë proces, është Kapitulli 32, i cili fokusin e vet e ka te Kontrolli i Brendshëm Financiar Publik. Një prej atyre gjetjeve ligjore që kanë si qëllim kryesor kontrollin e të ardhurave publike dhe rialokimin e tyre në përputhje të plotë të parimeve të ekonomisë, eficiencës dhe efektivitetit, njohur nga standardet GIAS si “Parimi i tre E-ve”. Ky harmonizim me kriteret e vendosura në MSA, në mënyrë aktive ka kërkuar vazhdimisht kalimin nga një kulturë kontrolli e bazuar te ndëshkimi dhe përputhshmëria formale, një sistem dukshëm inkuzitor, drejt një kulture dhe qasje më proaktive,  ku menaxhimi i riskut dhe llogaridhënia janë pjesë e zemrës së institucioneve. Ky artikull ka si qëllim pasyqimin e një analize, ku trajtohen sfidat teknike që po has Shqipëria në këtë aspekt, duke u fokusuar te pesë shtyllat kryesore të reformës.

I. Sfidat teknike mbi llogaridhënien menaxheriale

Llogaridhënia menaxheriale është padyshim njëra prej bazave kryesore të sistemit të Kontrollit të Brendshëm Financiar Publik, por qasja e administratës publike shqiptare mbi të mbetet një nga sfidat më komplekse dhe më të debatueshme në nivel vendor dhe ndërkombëtar. Në thelb, ky koncept, sikurse buron dhe nga Ligji “Për menaxhimin financiar dhe kontrollin”, kërkon që drejtuesit e të gjitha niveleve (sikurse parashikohet nga legjislacioni mbi punën dhe nëpunësit civilë) të mbajnë përgjegjësi jo vetëm për përputhshmërinë ligjore të veprimeve të tyre, por edhe për performancën dhe arritjen e objektivave institucionalë përmes zbatimit rigoroz të parimit të 3 E-ve. Megjithatë, praktika e ka treguar se ekziston një humnerë mes të qenit të veprimtarisë menaxheriale në përputhje të plotë me parimin e mësipërm dhe kërkesave që paraqet ky parim. Shkaku për këtë duhet kërkuar kryesisht si pasojë e një kulture administrative të dobët të trashëguar nga praktikat e para viteve 90’, ku vendimmarrja është parë historikisht si një “privilegj” ekskluziv i drejtuesve të lartë politikë, duke e bërë llogaridhënien të duket më shumë si një detyrim vertikal sesa një proces organik menaxhimi dhe duke i hapur rrugë gabimeve.

Një nga pengesat kryesore teknike që vëshirëson ndjeshëm këtë process, është kultura e përqëndrimit të përgjegjësisë menaxheriale plotësisht te titullari i institucionit. Kjo qasje e ka vështirësuar së tepërmi shpërndarjen e përgjegjësive te nivelet e mesme drejtuese dhe delegimin e detyrave. Në shumë institucione shqiptare, linjat e delegimit të kompetencave mbeten të paqarta ose thjesht formale, ose në disa raste nuk njihen fare dhe për rrjedhojë shoqërohen me përgjegjësi  për të marrë vendime financiare apo operacionale te nivelet e mesme e të ulëta drejtuese. 

Nuk duhet lënë pa përmendur se, sfida e llogaridhënies menaxheriale ndërlikohet dhe vështirësohet shpesh nga elementë teknike të lidhjes që ekziston midis objektivave strategjikë dhe burimeve financiare që zotëron institucioni, të cilat nuk njihen nga manaxherët e ulët apo të mesëm drejtues. Duhet theksuar se Shqipëria ka shënuar progres të dukshëm përmes Programit Buxhetor Afatmesëm (PBA), i cili është integruar dukshëm si pjesë e veprimtarive institucionale në çdo nivel,  duke kërkuar që shpenzimet të planifikohen në funksion të politikave publike afatmesme dhe në nivel operacional. Por pavarësisht hapave pozitive, sërish në praktikë janë hasur vështirësi. Nga eksperienca e çdo dite, mund të shprehem me bindje të plotë se problemi qëndron te fakti ngaqë procesi i planifikimit dhe ai i monitorimit shpesh shihen si dy procese të ndara, pa lidhje organike mes tyre. Nga njëra anë menaxherët kërkojnë fonde duke u bazuar te limitet buxhetore, por pa pasur mjetet teknike ose treguesit e saktë (KPIs) për të matur nëse kjo kërkesë ka pasur tregues pozitive performance me shërbime plus për qytetarët apo komunitetin. Kjo ndikon që raportimi të fokusohet te konsumi i fondeve dhe jo te arritja e  matshme e rezultateve, sikurse e kërkojnë standardet, duke e kthyer llogaridhënien në një institut funksional vetëm në letër.

II. Auditimi i Brendshëm: evolucioni nga përputhshmëria te performanca

Një rol primar në kontrollin e brendshëm i është dhënë auditimit të brendshëm. Pavarësisht se nuk ka filluar operacionalizimin që herët, për nga organizimi dhe funksioni që ligji i ka dhënë, në Shqipëri ndodhet aktualisht në një fazë kritike. Kjo pasi po i vihet theksi nevojës për evolucion të tij,  duke u përpjekur për ta riformuar nga me detyra kontrolli, në një instrument modern ndihmues për mirëqeverisjen, menaxhimin e riskut, këshillimin etj. Në një vështrim historik, figura e audituesit të brendshëm në administratën publike, perceptohej si ajo e një inspektori apo polici financiar, detyra e të cilit kufizohej në konstatimin e gabimeve administrative, shkeljeve procedurale dhe fokus i jepej ndëshkimi i individëve. Ky perceptim gajtë viteve, ka krijuar një barrierë psikologjike midis audituesve dhe subjekteve të audituara, duke e parë auditimin si një pengesë burokratike dhe jo si një vlerë të shtuar për menaxhimin dhe mirëqeverisjen. Megjithatë, kërkesat e BE-së në kuadër të Kapitullit 32 theksojnë nevojat për një transformim rrënjësor të këtij funksioni. Ato kërkojnë që audituesi  i brendshëm të veprojë si një këshilltar strategjik për menaxhimin, duke ndihmuar institucionin të arrijë objektivat përmes një qasjeje sistematike dhe të disiplinuar për vlerësimin e riskut.

Një nga sfidat më të mëdha në këtë proces, me të cilën hasemi çdo ditë, është kalimi nga auditimi i thjeshtë i përputhshmërisë, drejt auditimit të performancës, kërkesë e modelit COSO. Nëse në të kaluarën fokusi ishte pothuajse tërësisht te vlerësimi nëse dokumentacioni ishte në përputhje me kërkesat ligjore, standardet ndërkombëtare sot kërkojnë që audituesit të analizojnë nëse fondet publike janë përdorur në mënyrë ekonomike, eficente dhe efektive. Kjo qasje e përmirësuar kërkon që grupi i audituesve të zotërojë kapacitete të larta analitike dhe një njohuri të thella profesionale, jo vetëm mbi legjislacionin, por edhe mbi proceset operacionale, analizën e tregut dhe menaxhimin e projekteve, sistemet IT, inxhinierinë, mjedisin etj,. Për më tepër, sfidë paraqet edhe sigurimi i pavarësisë funksionale të njësisë së auditimit të brendshëm. Pavarësisht se kuadri ligjor garanton në letër pavarësinë e audituesve, në realitetin praktik ata shpesh përballen me presione hierarkike dhe ndërhyrje që vijnë nga palët subjekte ose jo të auditimit. 

III. Dixhitalizimi dhe sistemet informatike

Një lidhje simbiotike në auditimit, është ajo mes TI. Shqipëria ka bërë hapa domethënës përmes implementimit të Sistemit Informatik Financiar të Qeverisë (SIFQ), i cili ka shërbyer si një shtyllë për rritjen e transparencës dhe monitorimit të shpenzimeve publike. Megjithatë, kalimi i plotë në një sistem dixhital të kontrollit financiar, vazhdon të mbetet një sfidë teknike dhe po aq buxhetore, pasi thjesht ekzistenca e këtij sistemi nuk garanton automatikisht eliminimin apo reduktimin e parregullsive, sidomos nëse ky sistem nuk është plotësisht i integruar dhe i mbrojtur nga risqet e reja teknologjike. Në këtë drejtim sfidues paraqitet edhe aftësia e SIFQ për të komunikuar dhe shkëmbyer të dhëna në mënyrë të rrjedhshme me platformat e tjera qeveritare, si sistemet e prokurimeve, tatimeve dhe doganave. Pa një lidhje organike dhe shkëmbim të dhënash në kohë reale, kontrolli i brendshëm dhe monitorimi i riskut mbeten në nivele fillestare. 

Paralel me  zhvillimin e infrastrukturës dixhitale, lind domosdoshmëria për një fokus të ri mbi sigurinë e të dhënave dhe auditimin e teknologjisë së informacionit, kërkesë kjo e shtuar me Manualin e ri të Auditimit të Brendshëm të vitit 2025. Është fakt që me rritjen e varësisë nga sistemet informatike, integriteti i të dhënave financiare dhe personale, ekspozohet në mënyrë të vazhdueshme ndaj kërcënimeve, duke përfshirë sulmet kibernetike dhe ndërhyrjet e paautorizuara në bazat e të dhënave. Mbrojtja e këtyre sistemeve kërkon jo vetëm investime serioze në mure mbrojtëse, firewalls dhe enkriptim, por edhe krijimin e një grupi audituesish të specializuar në TI. Momentalisht në vendin tonë pavarësisht përpjekjeve, ky është një prej atyre auditimeve që është pothuaj e pamundur të realizohet, për shkak të mungesës së ekspertëve të fushës. 

Kështu, dixhitalizimi për qëllime të standardeve të Kapitullit 32, duhet parë si një rikonceptim total i të gjithë kontrollit të brendshëm përmes teknologjisë. Sfida e vërtetë për Shqipërinë në kuadër të kritereve të BE-së, mbetet krijimi i një sistemi TI, që jo vetëm regjistron të dalat dhe të hyrat publike, por edhe identifikon automatikisht anomalitë përmes analizës së thelluar të të dhënave. 

IV. Inspektimi financiar dhe koordinimi me AB

Një ngatërresë që ndodh jo rrallë në administratën publike në Shqipëri, është mbivendosja e rolit të Inspektoratit Financiar me atë të Auditimit të Brendshëm, dy funksione këto që, ndonëse bashkëveprojnë për mbrojtjen parave publike, kanë natyra dhe objektiva diagonalisht të ndryshme. Kriteret e caktuara në kuadër të Kapitullit 32 insistojnë thellësisht në një ndarje të prerë të këtyre funksioneve për të garantuar dy procese të ndarë nga njëri-tjetri. Por kjo ndarje e funksioneve, kërkon që auditimi të jetë një proces parandalues, këshillues dhe i vazhdueshëm, i cili synon përmirësimin e sistemeve të menaxhimit përpara se problemet të shfaqen, fokusuar në kontrolle ex ante dhe ex post. Nga ana tjetër, inspektimi financiar duhet të jetë reaktiv dhe i orientuar drejt hetimit, duke u fokusuar specifikisht te rastet ku ekzistojnë dyshime të arsyeshme për mashtrim, korrupsion apo shpërdorim të rëndë të detyrës që mund të kenë pasoja ligjore ose penale.

Në opinionin tim, sfida kryesore teknike në këtë drejtim nuk është vetëm ndarja teorike e kompetencave, por krijimi i një ure komunikimi efikase dhe të rregulluar mirë midis këtyre dy shtyllave bazë të kontrollit. Për më tepër, me qëllim që mes ketyre dy funksioneve të ketë harmonizim, kërkohet një qasje e integruar, e bazuar rreptësht në analizën e riskut. Integrimi i suksesshëm sipas modeleve të Bashkimit Europian, nënkupton që Inspektimi Financiar të ndërhyjë vetëm atëherë kur sistemet e kontrollit të brendshëm kanë dështuar ose janë anashkaluar qëllimisht. Nëse këto dy funksione nuk koordinohen në mënyrë teknike dhe profesionale, ekziston rreziku të lihen hapësira, ku parregullsitë mund të mbeten të pazbuluara dhe për rrjedhojë të patrajtuara.

V. Sfidat në vetëqeverisjen vendore 

Në rrugëtimin e gjatë të Shqipërisë drejt përmbushjes së kritereve të Kapitullit 32, progresi i arritur në nivelin e administratës qendrore është i dukshëm, por nga ana tjetër pushteti vendor paraqet mjaft problematika. Bashkitë përballen me barriera dhe sfida që vështirësojnë implementimin e një sistemi të qëndrueshëm të kontrollit të brendshëm financiar publik. E pikërisht mugesa e një ekuilibri mes nivelit qendror dhe atij lokal, i ka hapur rrugë krijimit të një risku real për integritetin e menaxhimit të financave publike në tërësi, pasi një pjesë e konsiderueshme e investimeve dhe shërbimeve publike si shkak i decentralizimit, ekzekutohen pikërisht në nivel vendor, ku sistemet e kontrollit janë shpesh jo të mirëformuara dhe më të ekspozuara ndaj parregullësive.

Një nga sfidat tehllësisht teknike, mbetet mungesa e theksuar e burimeve njerëzore të kualifikuara, veçanërisht në bashkitë e vogla apo ato gjeografikisht të izoluara, për qëllime të auditimit të brendshëm. Hartimi i regjistrave të riskut, zhvillimi i planeve strategjike të auditimit dhe kryerja e auditimeve komplekse kërkojnë specialistë me njohuri të thella teknike, të cilët i mungojnë tregut. Kjo bën që strukturat e kontrollit në shumë njësi të vetëqeverisjes vendore të ekzistojnë vetëm formalisht në organigramë, pa pasur kapacitetin real për të ushtruar funksionet e tyre, duke e lënë institucionin pa një garantor të brendshëm profesional.

Përtej mungesës së kapaciteteve njerëzore, një pengesë e madhe është edhe kultura mbizotëruese e llogaridhënies në nivel vendor, ku kontrolli i brendshëm perceptohet rëndom si një barrë e panevojshme burokratike e imponuar nga ministria e linjës. Në shumë raste, drejtuesit vendorë e shohin procesin e PIFC-së si një varg procedurash që thjesht ngadalësojnë punën operacionale, në vend që ta shohin atë si një mjet strategjik për të optimizuar burimet dhe për të përmirësuar cilësinë e shërbimeve ndaj qytetarëve. Ky perceptim negativ e kthen raportimin financiar në një ushtrim formal plotësimi dokumentacioni, i cili nuk reflekton realitetin e menaxhimit të risqeve në nivel vendor.

Adresimi real i këtyre problematikave, kërkon një harmonizim të plotë me kriteret e Kapitullit 32, kërkon një ndërhyrje me dy nivele sistemesh, që kombinon trajnimin intensiv me një mbikëqyrje të vazhdueshme. Nga njëra anë, Ministria e Financave duhet të intensifikojë programet e asistencës teknike dhe certifikimit për punonjësit e nivelit lokal, duke u ofruar atyre metodologji të thjeshtuara dhe mbështetje të vazhdueshme. Nga ana tjetër, është e domosdoshme që njësitë e pushtetit vendor t'i nënshtrohen një monitorimi vijues dhe një vlerësimi periodik të performancës së sistemeve të tyre të kontrollit. Vetëm përmes kësaj qasje për llogaridhënie dhe kontroll të brendshëm financiar publike pushteti vendor mund t’i kthejë dobësitë e konstatuara, në një aleat të fortë të kontrollit financiar publik në Shqipëri.

VI. Përfundime

Si përfundim, mund të themi se, analizimi i sfidave teknike të Shqipërisë në kuadër të Kapitullit 32 dëshmon se suksesi i reformës së Kontrollit të Brendshëm Financiar Publik, nuk varet më nga hartimi i ligjeve, por nga vullneti për të transformuar rrënjësisht kulturën administrative. Në opinionin tim profesional, hendeku midis parashikimeve ligjore dhe realitetit praktik mund të tejkalohet vetëm duke e lënë pas modelin e vjetër të kontrollit ndëshkues dhe duke përqafuar parimin e "3 E-ve" si një mjet menaxherial dhe jo thjesht raportues. Është e rëndësishme që llogaridhënia menaxheriale të pushojë së qeni një detyrim vertikal dhe të kthehet në një përgjegjësi organike të ndarë në të gjitha nivelet drejtuese. Dixhitalizimi i proceseve përmes SIFQ dhe integrimi i sistemeve IT duhet të shërbejnë si një mburojë teknike që eliminon subjektivizmin, ndërsa koordinimi i mirëfilltë mes Auditimit të Brendshëm dhe Inspektimit Financiar do të garantonte një sistem të qëndrueshmë për financat tona publike. Konsideroj se sfida më e madhe mbetet pushteti vendor; pa një investim serioz te burimet njerëzore dhe pa një mbikëqyrje rigoroze nga Ministria e Financave, bashkitë do të vazhdojnë të mbeten pika më e thyer e zinxhirit të kontrollit. Vetëm duke i parë këto instrumente si aleatë strategjikë për mirëqeverisjen dhe jo si barra burokratike, Shqipëria do të jetë gati jo vetëm për të përmbushur kriteret, por për të ndërtuar një administratë që manaxhon pasurinë publike me transparencë, efikasitet dhe integritet të plotë.

Laura Skënderas, qershor 2026

*Laura Skënderas është një profesioniste e dedikuar në fushën e drejtësisë dhe auditimit të brendshëm, me një fokus të veçantë në mirëqeverisjen publike dhe kontrollin financiar. Rrugëtimi i saj akademik nisi në Fakultetin e Drejtësisë të Universitetit të Tiranës, ku përfundoi studimet Bachelor dhe më pas Masterin e Shkencave në të Drejtën Penale. Pasionin për mbrojtjen e ligjit e konsolidoi më tej duke ndjekur Shkollën Kombëtare të Avokatisë. Gjatë fillimeve të karrierës, fitoi përvojë të vyer përmes praktikave dhe angazhimeve si asistent avokate dhe në zyra noteriale, ku zhvilloi aftësi të forta në kërkimin ligjor dhe komunikimin profesional. Këto baza e ndhimuan të vijojë eksperiencën profesionale me sukses në sektorin publik pranë Bashkisë Kolonjë ku aktualisht mban pozicionin e Përgjegjëses së Auditit të Brendshëm. Në këtë rol, ajo mbikëqyr proceset e auditimit, menaxhimin financiar dhe sistemet e kontrollit, duke u siguruar që operacionet institucionale të jenë në përputhje të plotë me kuadrin ligjor. Eshtë një njohëse e mirë e sistemeve si NISA dhe e-Albania, dhe ka ndjekur trajnime të shumta të specializuara për auditimin, financat vendore dhe sigurinë kibernetike. Përveç angazhimit zyrtar, është aktive në konferenca shkencore dhe projekte si ELSA Albania apo Model Albania Parliament, konferenca studentore dhe juridike, ku është vlerësuar edhe si fituese në gara rajonale të gjyqeve simuluese (Moot Court) dhe gëzon një rekord të pasur publikimesh, të përqëndruar në artikuj shkencorë dhe kërkime studimore. 

Referenca

Bashkimi Europian (2014). Internal Control Framework. Brussels: European Commission. Ky dokument shërben si baza metodologjike e BE-së për Kapitullin 32, duke përcaktuar standardet e kontrollit të brendshëm që duhen aplikuar në administratën publike të vendeve kandidate.

Ministria e Financave dhe Ekonomisë e Shqipërisë (2022). Strategjia Ndërsektoriale e Menaxhimit të Financave Publike 2023–2030. Tiranë: MFE. Ky është dokumenti kryesor strategjik që përcakton rrugërrëfyesin e Shqipërisë për integrimin financiar, digjitalizimin e sistemeve (SIFQ) dhe forcimin e llogaridhënies menaxheriale.

Kuvendi i Shqipërisë (2015). Ligji Nr. 114/2015 "Për kontrollin e brendshëm financiar publik". Ky është akti ligjor themelor që rregullon funksionimin e PIFC-së në Shqipëri, duke përcaktuar rolet e auditimit, menaxhimit të riskut dhe inspektimit financiar në përputhje me kërkesat e Kapitullit 32.

INTOSAI (2019). GUID 9000: Guideline on Internal Control Standards for the Public Sector. International Organization of Supreme Audit Institutions. Ky udhëzues ndërkombëtar ofron kuadrin teknik për auditimin e performancës dhe vlerën për para, duke shërbyer si referencë për tranzicionin e auditimit në Shqipëri.

OECD/SIGMA (2023). Monitoring Report: The Principles of Public Administration – Albania. Paris: OECD Publishing. Ky raport periodik analizon progresin teknik të Shqipërisë në shtyllën e kontrollit financiar, duke evidentuar sfidat specifike në nivel lokal dhe llogaridhënien menaxheriale.